Analyse van de recente evolutie van de Belgische openbare financiën.
Dit zesde deel van de geschiedenis van de Belgischeopenbare financiën is geen geschiedenisboek en het is nog minder hetwerk van een historicus. Het gaat om een collectief werk overeconomisch beleid, opgesteld door een dertigtal economisten. Het doelervan is niet een gedetailleerde beschrijving te geven van de evolutiedie de diverse sectoren van de openbare financiën hebben doorgemaaktmaar wel om, aan de hand van een nog brandverse analyse van deafgelopen tien jaren, stof te leveren voor bedenkingen aangaande dehuidige toestand.
Het werk bestaat uit drie delen. In heteerste vindt men de grote lijnen van het in de loop van de jaren '90 gevoerde beleid inzake openbare financiën, waarbij aandacht wordtgeschonken aan het begrotingsbeleid, aan de invloed van de conjunctuur,aan de impact van de institutionele hervorming en aan de hervormingendie nog in de lucht hangen. Het tweede deel handelt over de evolutievan de grote componenten van de openbare financiën:belastingontvangsten, interestlasten, sociale zekerheid, andereopenbare uitgaven en overheidsschuld. Het derde deel brengt een analysevan specifieke thema's, die gaan van de evolutie van de rol van deStaat bij de privatiseringen tot de regulering van de economie, viade schakel tussen openbare financiën en werkgelegenheid, onderwijs,budgettaire overdrachten tussen Gewesten, overdrachten tussengeneraties en hervorming van de administratie.
VOORWOORD door DIDIER REYNDERS, Minister van Financiën
De periode 1990-1999 is een boeiende periode geweest voor de openbare financiën in België. De sanering die in de jaren tachtig was ingezet, werd voortgezet tot in 2000 een eerste positief saldo werd bereikt. Het einde van de periode vormt dan ook een historisch omslagpunt. Dankzij de inspanningen die zijn geleverd, heeft het begrotingsbeleid vandaag namelijk opnieuw een zekere mate van vrijheid verworven die het sinds twee decennia niet meer heeft gehad.
Het begrotingsbeleid van de jaren negentig is onlosmakelijk verbonden met de voorbereiding op en het van start gaan van de Europese monetaire unie. Zo werd het mogelijk gemaakt dat België op 1 januari 1999 kon toetreden tot de derde fase van de Europese Economische en Monetaire Unie en aldus zijn rol van stichtend land binnen Europa kan blijven vervullen.
Maar ook op binnenlands vlak waren de jaren 1990-1999 beslissend. Vrijwel de volledige « overgangsfase van de Bijzondere Financieringswet » wordt overspannen, waardoor de poort naar een volwaardige federale staat werd geopend.
Gedurende gans deze periode verschilden de meningen weliswaar over de concrete implementatie van het beleid, maar er is tegelijk een grote eensgezindheid gegroeid over de belangrijkste te bereiken begrotingsdoelstellingen. De grote uitdaging voor het volgende decennium ligt wellicht in een combinatie gericht op enerzijds het consolideren van gezonde openbare financiën en anderzijds op hun kwalitatieve verbetering : een verlaging van de fis-cale druk op arbeid, het voorzien van de voorwaarden om de lasten van de pensioenen en de gezondheidszorgen te kunnen financieren, of nog het doorvoeren van investeringen in menselijk kapitaal en in bepaalde infrastructuur.
De Belgische openbare financiën binnen een Europees kader
Al sinds de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap in 1958 is de discussie over de invoering van een Europese monetaire unie regelmatig in de actualiteit geweest. De eerste belangrijke concrete stap werd gezet door de oprichting van het EMS dat in maart 1979 van start ging. Er viel een duidelijke stroomversnelling op te tekenen toen in het Witboek van de Europese Commissie over de eenheidsmarkt de muntunie als een noodzakelijke voorwaarde gezien werd voor het slagen van die eenheidsmarkt. Het in juni 1988 neergelegde rapport Delors stelde de oprichting van een monetaire unie voor in drie fasen en het is dit scenario dat in december 1991 in het Verdrag van Maastricht werd overgenomen.
Volgens het verdrag van Maastricht moest de derde fase met onherroepelijke vaste wisselkoersen van start gaan indien de meerderheid van de lidstaten aan de vier zogeheten convergentiecriteria voldeed. Naast de prijsstabiliteit, het respect van de marges van het EMS gedurende twee jaar en het interestniveau, maakten ook de toestand van de overheidsfinanciën deel uit van de vier convergentiecriteria. Teneinde de budgettaire referentiewaarden van maximaal 3 % van het BBP voor het overheidstekort en 60 % van het BBP voor de schuldratio te bereiken, werden de lidstaten verplicht convergentiepogramma's op te stellen, waarin aangegeven werd hoe ze de convergentiecriteria zouden bereiken.
Op de bijzondere top van Staatshoofden en Regeringsleiders van 3 mei 1998 werd bevestigd dat de EMU van start zou gaan met 11 landen, waaronder België. Door de invoering van de euro op 1 januari 1999 ontstond er een asymmetrie in het macro-economisch beleidskader. Het monetair beleid wordt sindsdien immers centraal geleid door een onafhankelijke Europese Centrale Bank. Het begrotingsbeleid (en het inkomensbeleid) bleef daarentegen een auto-nome bevoegdheid van de lidstaten. Toch werden er ondertussen nieuwe stappen gezet in de coördinatie van het economisch beleid en meer specifiek van het begrotingsbeleid. Op de Top van Amsterdam van 17 juni 1997 werd het « Pact voor Stabiliteit en Groei » aangenomen, waarin de lidstaten de verplichting aangingen om op middellange termijn een begrotingssituatie na te streven « die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont ». Slechts in duidelijk omschreven gevallen van een recessie zou het tekort nog de 3 % van het BBP mogen overschrijden. In navolging van de convergentiepogramma's werden de lidstaten vanaf dan verplicht om jaarlijks een Stabiliteitsprogramma in te dienen. De coördinatie van het economisch beleid werd sinds de Top van Luxemburg versterkt via de vergaderingen van de Eurogroep, het is te zeggen van de Ministers van Financiën van de eurozone.
De Europese dimensie heeft voor een bijkomende impuls gezorgd die ertoe heeft geleid dat de bevolking bereid is geweest om de noodzakelijke inspanningen te leveren teneinde de Belgische openbare financiën gezond te maken. Bovendien heeft de verplichting om meerjarenplannen in te dienen (convergentie- en stabiliteitsprogramma's) ook een belangrijke aanzet gevormd voor een meerjarenbenadering van de openbare financiën.
De Belgische openbare financiën binnen een federaal kader
Niet enkel het Europees kader was bepalend voor de evolutie van de Belgische openbare financiën tijdens de jaren `90. Ook op binnenlands vlak hebben ze een grondige wijziging ondergaan. De Bijzondere Financieringswet van 12 januari 1989 heeft het bestaande financieringsstelsel voor de deelgebieden op basis van dotaties vervangen door de overdracht van een gedeelte van de samengevoegde (personenbelasting) en gedeelde (BTW) belastingen. De in deze wet voorziene « overgangsperiode » is in 1999 ten einde gelopen. De verdeling van de overgedragen personenbelasting gebeurt vanaf 2000 op basis van de lokalisatie van de opbrengst van deze belasting. Het financieringsstelsel van de Gemeenschappen en Gewesten werd aangepast door de bijzondere wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur. Deze voorzag onder meer in de progressieve koppeling aan de BNP-groei van de over te dragen personenbelasting. De volgens de Bijzondere Financieringswet over te dragen personenbelasting en BTW is gestegen van 560 miljard BEF in 1990 tot 922 in 1999, of in % van het BBP, van 8,5 tot 9,8.
In de Bijzondere Financieringswet van 1989 werden ook een aantal waarborgen ingeschreven voor de vrijwaring van de Belgische economische en monetaire unie. Zo werd de Sectie Financieringsbehoeften binnen de Hoge Raad van Financiën opgericht, die jaarlijks een advies moet opstellen over de financieringsbehoeften van alle overheden. Het feit dat de Federale Regering zich door middel van convergentie- en stabiliteitsprogramma's moest verbinden tot het bereiken van bepaalde doelstellingen ten opzichte van de Europese instellingen, gekoppeld aan de belangrijke en toenemende budgettaire autonomie van de deelgebieden, legde de noodzaak bloot van een verdergaande coördinatie van het budgettair beleid. Om zich te verzekeren van de medewerking van de deelgebieden en de Lagere Overheden aan de budgettaire consolidatie werden de engagementen vastgelegd in samenwerkingsakkoorden, op basis van de normen ontwikkeld door de Hoge Raad van Financiën.
Enkele cijfermatige resultaten tijdens de jaren '90
Vanuit het standpunt van de sanering van de openbare financiën kunnen de eerste jaren van het laatste decennium van de twintigste eeuw als verloren jaren worden beschouwd. Het vorderingensaldo dat in 1990 teruggebracht was tot 6,7 % van het BBP, zou eerst nog oplopen tot 8,0 % in 1992, alvorens aanhoudend te dalen tot 0,7 % van het BBP in 1999. In 2000 werd voor het eerst in 50 jaar zelfs opnieuw een budgettair evenwicht gerealiseerd. De verbetering van het vorderingensaldo over de periode 1990-1999 komt voor goed 20 % op rekening van de opbouw van het primair overschot tot een zeer hoog niveau van 6,5 % van het BBP in 1999, terwijl de overige 80 % werd gerealiseerd door de dalende interestlasten ten gevolge van het omgekeerde sneeuwbaleffect.
In het begin van de jaren `90 werd de aandacht vooral gevestigd op het terugdringen van het overheidstekort. Gaandeweg kwam de nadruk meer te liggen op de reductie van de overheidsschuld, al zijn de twee elementen uiteraard onlosmakelijk met mekaar verbonden. Tot en met 1993 is de schuldratio gestegen tot 138,8 %, maar nadien is deze verhouding, vooral dankzij het handhaven van een hoog primair saldo, substantieel afgebouwd tot 116,4 % van het BBP in 1999, met de hoop om tegen 2003 onder de grens van 100 % van het BBP te dalen. In het kader van het schuldbeheer onderging bovendien ook de samenstelling van de schuld een grondige wijziging : de consolidatiegraad werd opgevoerd en het aandeel van de schuld in buitenlandse deviezen werd afgebouwd om de gevoeligheid voor externe schokken te beperken. Om het schuldbeheer verder te professionaliseren werd een Schuldagentschap binnen de Thesaurie opgericht.
De keerzijde van deze opmerkelijke resultaten op het vlak van de sanering van de openbare financiën is dat dit gepaard ging met het opdrijven van de totale fiscale en parafiscale druk. Deze bedroeg in 1990 43,4 % van het BBP en is vervolgens gestegen tot 46,5 % in 1998, om te dalen tot 46,4 % van het BBP in 1999 en 46,3 % in 2000. De vastgestelde stijging van de globale heffingsdruk komt vooral op rekening van de zuivere belastingdruk. Zeker in de eerste helft van het decennium zijn opeenvolgende maatregelen genomen die de fiscale druk verhogen. Zo werd de indexering van het barema van de personenbelasting beperkt tot de zogenaamde mini-indexering (wet van 28/12/92), werd vanaf het aanslagjaar 1994 de aanvullende crisisbijdrage ingesteld, werden de accijnstarieven op minerale oliën herhaaldelijk verhoogd, volgden in de vennootschapsbelasting de wettelijke maatregelen mekaar op,... Pas helemaal op het einde van de periode werden de eerste schuchtere maatregelen tot verlaging van de fiscale druk genomen. De parafiscale druk is daarentegen al sinds 1993 gedaald van 15,4 % van het BBP tot 14,5 % in 1999.
Opmerkelijk is tenslotte ook nog de divergente ontwikkeling van de primaire uitgaven, afhankelijk van het overheidsniveau. Globaal genomen was het aandeel van de primaire uitgaven in het BBP opgelopen tot 44,8 % van het BBP in 1994, maar tegen 1999 was dit teruggedrongen tot 43,5 %. De groeiritmes verschilden echter grondig naargelang het beschouwde overheidsniveau. Tijdens de jaren '90 bedroeg de gemiddelde reële jaarlijkse stijging van de primaire uitgaven voor de federale overheid slechts 0,5 % en voor gans entiteit I kwam men uit op 1,7 %. Voor de Gemeenschappen en Gewesten bedroeg deze groei gemiddeld 3,0 % per jaar en voor de Lokale Overheden 2,9 %.
Conclusie : nieuwe ruimte voor een actief beleid
De budgettaire resultaten die op het einde van de jaren '90 kunnen voorgelegd worden, zijn indrukwekkend, zoals trouwens in detail blijkt uit de verschillende boeiende bijdragen van alle auteurs in dit werk. Dankzij de gedurende 20 jaar volgehouden inspanningen van alle burgers, is er bij de aanvang van de XXI ste" opnieuw ruimte gecreëerd om een actief beleid te voeren. Hierbij moet onverminderd gezorgd worden voor een versnelde schuldafbouw, wat het mogelijk moet maken de uitdagingen op langere termijn, zoals de vergrijzing van de bevolking, op te kunnen vangen. Hiernaast moet de aandacht zeker ook verschuiven naar meer kwalitatieve aspecten van de openbare financiën die toelaten om tegelijk het groeipotentieel van België verder op te krikken en de fiscale druk op arbeid te verlagen.